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信托業(yè)的健康發(fā)展離不開信托監(jiān)管。靈活有效的信托監(jiān)管將促進(jìn)我國信托業(yè)全面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，完善內(nèi)部控制制度，改進(jìn)信息披露制度。加強(qiáng)信托監(jiān)管，需要監(jiān)管部門推進(jìn)監(jiān)管的規(guī)范化、全程化，保證監(jiān)管的持續(xù)性和有效性。

目前信托監(jiān)管制度中的問題

1、信托監(jiān)管法律法規(guī)的建設(shè)落后于實(shí)踐。

信托監(jiān)管機(jī)關(guān)對信托機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的主要內(nèi)容包括：對信托機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入管理、業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍管理、業(yè)務(wù)監(jiān)督管理、信托從業(yè)人員資格管理等。由于目前信托機(jī)構(gòu)均由信托投資公司重組而成，不存在信托機(jī)構(gòu)的新設(shè)問題，而且信托機(jī)構(gòu)的經(jīng)營范圍已經(jīng)由法規(guī)明確規(guī)定，從業(yè)人員資格管理的重要性也顯然不及業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理，因此，在所有的監(jiān)管項(xiàng)目中，業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理是最重要的。

對信托公司的業(yè)務(wù)監(jiān)督管理，主要是對其信托本業(yè)的監(jiān)督管理，內(nèi)容至少包括：①對信托業(yè)務(wù)品種的管理；②對業(yè)務(wù)規(guī)模的控制管理；③對信托業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)及分支機(jī)構(gòu)的管理；④對信托業(yè)務(wù)文件的管理；⑤對信托業(yè)務(wù)推介的管理；⑥對信托財(cái)產(chǎn)管理、運(yùn)用的監(jiān)督管理，包括對關(guān)聯(lián)交易的管理；⑦對信托機(jī)構(gòu)信息披露的監(jiān)督管理；⑧信托業(yè)務(wù)會計(jì)核算的管理；⑨對信托報(bào)酬的管理；⑩賠償準(zhǔn)備金制度。

一法兩規(guī)只是為信托公司開展信托業(yè)務(wù)提供了最基礎(chǔ)的制度架構(gòu)。自一法兩規(guī)頒布實(shí)施后，信托業(yè)和社會各界期望的后續(xù)制度和法規(guī)一直未能陸續(xù)出臺，期間銀監(jiān)會通過一些“通知”對兩規(guī)進(jìn)行了一些補(bǔ)充，雖然最近銀監(jiān)會向社會發(fā)出《信托投資公司房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》，但是信托業(yè)界和理論界許多人都認(rèn)為，這個(gè)法規(guī)草稿存在相當(dāng)多的不完善之處。總體而言，制度建設(shè)進(jìn)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上形勢發(fā)展的要求。

2、監(jiān)管框架的缺陷。

信托業(yè)號稱四大金融支柱之一，但長期以來，信托業(yè)缺乏權(quán)威的、行之有效的監(jiān)管架構(gòu)。無論是人民銀行時(shí)期還是現(xiàn)在的銀監(jiān)會，具體管理信托公司的職能部門僅僅是非銀司下設(shè)的信托處。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置不能適應(yīng)新時(shí)期信托業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的客觀需要，也與信托業(yè)的重要地位很不相稱。目前信托法規(guī)建設(shè)的滯后可能與信托監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在級別和人員配備上的嚴(yán)重不足存在直接關(guān)系。

除了上述問題之外，信托監(jiān)管架構(gòu)的另一個(gè)重要缺陷就是信托業(yè)的監(jiān)督管理實(shí)際上被人為地分割。目前除了銀監(jiān)會通過“兩規(guī)”等法規(guī)規(guī)范、監(jiān)管信托公司以外，還有證監(jiān)會頒布的規(guī)范證券類業(yè)務(wù)相應(yīng)的規(guī)章，即一類是《證券投資基金管理暫行辦法》和《開放式證券投資基金試點(diǎn)辦法》；另一類就是證監(jiān)會關(guān)于綜合類證券公司受托投資管理業(yè)務(wù)的規(guī)定。由此可見，對于信托監(jiān)管的法律法規(guī)實(shí)際上體現(xiàn)在三個(gè)方面，銀監(jiān)會管信托公司的；證監(jiān)會管基金公司的；證監(jiān)會管券商的。我們可以將基金脫離信托法理另成體系，也可能不宜改變歷史形成的管理架構(gòu)，因此而存在的問題也就是這三個(gè)方面如何保持一致。

另外，券商、證券投資基金由中國證監(jiān)會監(jiān)管；信托公司由銀監(jiān)會行使監(jiān)督職責(zé)；產(chǎn)業(yè)投資基金則由國家計(jì)委統(tǒng)籌管理；而數(shù)量巨大的私募基金還處于監(jiān)管空白區(qū)。這意味著，在同一片天空下，做同樣的業(yè)務(wù)或者實(shí)際上是同樣的業(yè)務(wù)，只是因?yàn)楣绢悇e或業(yè)務(wù)名稱不同，可能分屬于完全不同的法律約束，受不同機(jī)關(guān)的管轄，并且接受不同的管理。

3、信托監(jiān)管不到位。

我國信托業(yè)長期以來定位不清、功能不明、發(fā)展方向不明確、制度設(shè)計(jì)不合理、管理混亂等等，可以說都與監(jiān)管不到位有不同程度的關(guān)系。對信托業(yè)的監(jiān)管，主要集中在淺層次的審批和問題的應(yīng)急處理等管理性功能上，在監(jiān)管觀念、內(nèi)容、手段等方面存在的不足和缺陷，忽略了在行業(yè)規(guī)劃、制度建設(shè)、配套政策、風(fēng)險(xiǎn)管理、市場協(xié)調(diào)等方面的服務(wù)性功能，而這些恰恰是對信托業(yè)規(guī)范發(fā)展真正具有決定性價(jià)值的東西。

⑴在監(jiān)管觀念方面，歷史上監(jiān)管部門實(shí)際上是按照“貓鼠”理論來看待和處理與信托業(yè)的關(guān)系，把自身置于與信托業(yè)對立的立場上，結(jié)果是，把金融監(jiān)管變成了金融管制，使得監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間缺乏平等對話的機(jī)制，缺乏信息溝通的渠道，形成不了解決問題的合力，使得信托業(yè)發(fā)展過程中存在的一些深層次問題長期被擱置，久拖不決。

⑵在監(jiān)管內(nèi)容方面，存在著重機(jī)構(gòu)審批輕視業(yè)務(wù)監(jiān)管、重合規(guī)性監(jiān)管忽視風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管、重機(jī)構(gòu)監(jiān)管而缺乏制度設(shè)計(jì)。對信托業(yè)的監(jiān)管，側(cè)重于淺層次的機(jī)構(gòu)審批，缺少對業(yè)務(wù)方面的充分指導(dǎo)與監(jiān)督，使得信托業(yè)在業(yè)務(wù)發(fā)展方面存在的一些矛盾，比如業(yè)務(wù)規(guī)范與創(chuàng)新問題等，長期無法得到解決，加劇了行業(yè)內(nèi)僧多粥少、無序競爭、盲目發(fā)展的情形。

⑶在監(jiān)管手段方面，重現(xiàn)場檢查而忽略了持續(xù)性的非現(xiàn)場檢查、重文件監(jiān)管而缺乏法律手段的監(jiān)管。經(jīng)常出現(xiàn)朝令夕改，游戲規(guī)則多變的現(xiàn)象。

4、信托業(yè)的自律機(jī)制不健全。

信托業(yè)在歷史上的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為資產(chǎn)質(zhì)量差、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)與期限不匹配，以及由此產(chǎn)生的支付困難和財(cái)務(wù)虧損。一法兩規(guī)出臺后，信托業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在信托公司由于主觀和客觀原因未盡善良管理人義務(wù)（如金新信托投資公司的“乳品股權(quán)投資信托”的股權(quán)根本就沒有過戶，資金是否真正用于收購乳品公司的股權(quán)令人懷疑）及財(cái)產(chǎn)管理能力的低下問題。這些風(fēng)險(xiǎn)大都與信托投資公司缺乏健全的自律機(jī)制有關(guān)。相當(dāng)一部分信托投資公司長期以來沒有完整的公司治理結(jié)構(gòu)，缺乏內(nèi)部控制系統(tǒng)，更談不上企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，盲目擴(kuò)張和經(jīng)營，內(nèi)部管理極其混亂。

上述存在的問題首先要從完善信托法律法規(guī)制度著手解決，沒有法律法規(guī)制度的建設(shè)，是不可能從根本上解決信托業(yè)規(guī)范發(fā)展的問題的。

構(gòu)建和完善信托監(jiān)管制度體系

單純就信托公司的信托業(yè)務(wù)而言，需要建立、健全的信托法規(guī)或者與信托業(yè)務(wù)相配套的法律、法規(guī)主要有：

1、《信托投資公司信托業(yè)務(wù)品種管理辦法》

主要對信托業(yè)務(wù)品種進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的分類，規(guī)范信托業(yè)務(wù)品種的名稱和信托計(jì)劃的命名方法，并根據(jù)信托業(yè)務(wù)品種對信托產(chǎn)品實(shí)行備案制或?qū)徟?，明確規(guī)定監(jiān)管機(jī)關(guān)對不規(guī)范的信托業(yè)務(wù)品種的檢查、糾正和處罰權(quán)等制度。

2、《信托投資公司信托業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)交易管理辦法》

信托業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)交易未必一定是不利于委托人和受益人的，問題在于，要防止信托公司通過關(guān)聯(lián)交易變財(cái)產(chǎn)管理為圈錢融資等各類可能損害委托人、受益人利益的行為，辦法主要明確信托業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)交易的概念、范圍，明確關(guān)聯(lián)交易的禁止情況、關(guān)聯(lián)交易的備案或者審批等。

3、《公開募集集合資金信托業(yè)務(wù)管理辦法》

適應(yīng)中國的國情，信托應(yīng)該采取公募和私募并行的方式。采取公開募集方式募集信托資金的，為此，應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)的法規(guī)對公開募集信托資金的信托業(yè)務(wù)的信托業(yè)務(wù)文件設(shè)計(jì)制作、資金收付代理機(jī)構(gòu)、推介、信息披露、信托財(cái)產(chǎn)保管、信托資金運(yùn)用管理等信托業(yè)務(wù)的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督管理。

4、《信托投資公司信托業(yè)務(wù)信息披露管理辦法》

信托公司的信托業(yè)務(wù)信息披露，是涉及投資者作出正確的投資選擇或委托人作出委托選擇的重要依據(jù)，也是監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督管理的重要依據(jù)。應(yīng)當(dāng)借鑒證券市場的信息披露制度，要求信托公司在開展涉及集合資金信托業(yè)務(wù)時(shí)，必須在銀監(jiān)會指定的信托信息披露媒體進(jìn)行規(guī)范的信息披露。

5、《信托登記管理辦法》

主要規(guī)定信托登記的主體、需要進(jìn)行信托登記的信托財(cái)產(chǎn)的范圍、信托登記的管理機(jī)關(guān)、信托登記的具體事項(xiàng)、信托登記產(chǎn)生的法律糾紛的解決等。

6、《信托投資公司信托合同規(guī)范指引》

在大多數(shù)情況下，信托合同由信托公司單方面擬訂，是格式合同，容易出現(xiàn)合同條款和內(nèi)容片面有利于受托人而不利于委托人、受托人的問題。因此，人民銀行應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)法規(guī)規(guī)范信托合同的格式、主要內(nèi)容和主要條款等。

7、《信托投資公司風(fēng)險(xiǎn)控制制度指引》

“指引”主要對信托公司的內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)防范措施作出原則規(guī)定。

8、《商業(yè)銀行與信托投資公司信托業(yè)務(wù)合作管理辦法》

辦法主要對商業(yè)銀行與信托公司就開展信托業(yè)務(wù)進(jìn)行合作的范圍、合作形式、合作方法進(jìn)行規(guī)范。應(yīng)該明確在信托公募情況下的商業(yè)銀行作為信托財(cái)產(chǎn)保管人的身份，并對信托財(cái)產(chǎn)保管的具體行為作出規(guī)定。

9、《信托投資公司信托資金保險(xiǎn)制度》

信托法規(guī)定，除非受托人未盡善良管理人之義務(wù)，信托投資的風(fēng)險(xiǎn)由受益人承擔(dān)。但是，信托業(yè)在中國尚處于起步階段，投資者對信托風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)能力尚有待培養(yǎng)，而且目前的一一對應(yīng)的信托（一個(gè)集合資金信托只能運(yùn)用于一個(gè)法人單位的一個(gè)項(xiàng)目）不符合分散風(fēng)險(xiǎn)的原則，對一個(gè)具體的項(xiàng)目而言，在管理層改變游戲規(guī)則之前，可能出現(xiàn)完全的信托風(fēng)險(xiǎn)的情況，即信托財(cái)產(chǎn)的本金全部虧空的情況，對投資者而言是難于承受的。因此建立資金信托的信托財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)制度意義重大。

信托資金保險(xiǎn)制度應(yīng)該規(guī)定信托保險(xiǎn)資金的籌措方式、管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)用方式等。

10、《信托投資公司信托合同規(guī)范指引》

在大多數(shù)情況下，信托合同由信托公司單方面擬訂，是格式合同，容易出現(xiàn)合同條款和內(nèi)容片面有利于受托人而不利于委托人、受托人的問題。因此，應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)法規(guī)規(guī)范信托合同的格式、主要內(nèi)容和主要條款等。

11、《信托機(jī)構(gòu)會計(jì)制度》

信托財(cái)產(chǎn)屬獨(dú)立于信托公司的財(cái)產(chǎn),縱使信托公司破產(chǎn)，它也不能進(jìn)入清盤之列。信托投資公司除向監(jiān)管機(jī)關(guān)上報(bào)自身公司的資產(chǎn)負(fù)債表、損益表外，在信托業(yè)務(wù)方面，要專門另報(bào)信托財(cái)產(chǎn)目錄之類的業(yè)務(wù)報(bào)告。這樣一來，原來信托投資公司資產(chǎn)負(fù)債表中的大量內(nèi)容，應(yīng)該變成信托財(cái)產(chǎn)目錄之類的報(bào)表，是客戶委托多少錢、花到什么地方這一委托財(cái)產(chǎn)概念，而不是傳統(tǒng)意義上的資產(chǎn)和負(fù)債的概念。所以資產(chǎn)負(fù)債表、會計(jì)科目制度都要進(jìn)行改變。

與此相適應(yīng),現(xiàn)在的非現(xiàn)場檢查指標(biāo)體系也要進(jìn)行改革。原來的一套指標(biāo)體系基本上是照抄銀行監(jiān)管的一套辦法，包括資產(chǎn)負(fù)債比例管理、銀行存款準(zhǔn)備金比例等，信托投資公司都不允許吸收存款了，而非現(xiàn)場檢查指標(biāo)卻依舊未變。這種情況應(yīng)該及早改變。